ความรับผิดสำหรับความเสียหายทางนิวเคลียร์
Liability for Nuclear Damage

สุรศักดิ์  พงศ์พันธุ์สุข
กลุ่มวิจัยและพัฒนานิวเคลียร์
สถาบันเทคโนโลยีนิวเคลียร์แห่งชาติ (องค์การมหาชน)

มักกล่าวกันว่า ไม่มีการประกันภัยที่รับคุ้มครองโรงไฟฟ้าพลังงานนิวเคลียร์ และไม่มีบริษัท ประกันภัยรายใดใส่ใจโรงไฟฟ้าพลังงานนิวเคลียร์ คำกล่าวที่ว่านี้ไม่ถูกต้อง เพราะเมื่อปี 2006 นายหน้าประกันภัยผู้รับผิดชอบ “กลุ่มรับเสี่ยงภัยด้านนิวเคลียร์” (nuclear insurance pool) นายหนึ่งได้แถลงไว้ว่า “ไม่จริงเลยที่ (เชื่อกัน) ว่า บริษัทประกันภัยทั้งหลาย จะไม่แตะต้อง เรื่องโรงฟ้าพลังงานนิวเคลียร์ เพราะเราจะเข้าไปทุกที่ ไม่ว่าที่ไหนที่ภาคการประกันภัยของ เอกชนจะเข้าไปได้ และอันที่จริง โรงงานนิวเคลียร์ (nuclear installations) ที่ประเทศ ตะวันตกออกแบบ (western-designed) เป็นธุรกิจที่น่าแสวงหา เนื่องจากมีมาตรฐาน การจัดการความเสี่ยงและวิศวกรรมในระดับสูง ดังนั้น การรับประกันภัยโรงไฟฟ้าพลังงาน นิวเคลียร์จึงมีมานานแล้วถึง 50 ปี”

เขาสาธยายต่อไปว่า“สิ่งที่ผมพูดอ้างได้เลยว่าแทบเป็นภาพรวมของทั้งโลกโดยไม่มีข้อโต้แย้ง นอกจากกรณีโรงไฟฟ้าพลังงานนิวเคลียร์ทรีไมล์ไอแลนด์แล้ว ประสบการณ์การจ่ายค่าสินไหม ทดแทนนับว่าต่ำมาก เชอร์โนบิลไม่มีการประกันภัยเพราะที่สำคัญคือ การออกแบบเชอร์โนบิล มีการเสี่ยงภัยที่ยอมรับไม่ได้ โดยเฉพาะโครงสร้างที่ไม่มีอาคารคลุมเครื่องปฏิกรณ์ (containment) และอุบัติเหตุครั้งนั้น ก็ไม่ส่งผลกระทบต่ออัตราเบี้ยประกันภัยสำหรับโรงไฟฟ้า ของประเทศตะวันตก

“โรงไฟฟ้าพลังงานนิวเคลียร์มีโครงสร้างการประกันภัย ที่แตกต่างจากการเสี่ยงภัยของ อุตสาหกรรมทั่ว ๆ ไป เพราะเกี่ยวโยงกับอนุสัญญาระหว่างประเทศ กฎหมายในประเทศ ที่วางช่องทางความรับผิดไปที่ผู้ดำเนินการ และความสามารถในการรับประกันภัยจากการ รวมกลุ่มกันรับเสี่ยงภัยที่มีมากกว่าใน 20 ประเทศ ซึ่งการรวมกลุ่มกันในระดับชาติเกิดขึ้น ครั้งแรกที่ประเทศอังกฤษในปี 1956 เพื่อจัดลำดับ (marshalling) ขีดความสามารถ การประกันภัย สำหรับรองรับโอกาสที่จะเกิดการหลอมของเชื้อเพลิงนิวเคลียร์หรือกรณีอื่น ๆ ที่ปัจจุบันก็คือบริษัท Nuclear Risk Insurers Limited ที่มีฐานอยู่ในกรุงลอนดอน ทั้งนี้กลุ่มรับเสี่ยงภัยในประเทศอื่น ๆ ก็ใช้รูปแบบของประเทศอังกฤษ”

รัฐบาลของประเทศต่าง ๆ ยอมรับความเสี่ยงของอุบัติเหตุทางนิวเคลียร์อันก่อความเสียหายข้ามพรมแดนกันมานานแล้ว อันนำไปสู่การพัฒนากรอบระหว่างประเทศเพื่อประกันว่า มีช่องทางสู่กระบวนการยุติธรรมสำหรับผู้เสียหายนอกประเทศ ซึ่งอุบัติเหตุเกิดขึ้น ตราบเท่าที่ประเทศเหล่านี้เป็นภาคีของอนุสัญญาเหล่านั้น จำนวนตราสารระหว่างประเทศ (international instruments) และข้อตกลง (arrangements) ในตราสารที่แตกต่างกันไป มักก่อให้เกิดความสับสน หลายตราสารหลักที่จะกล่าวถึงต่อไป มีการแก้ไขเพิ่มเติมหลายครั้ง และไม่ใช่ทุกประเทศที่เมื่อเป็นภาคีตราสารอันหนึ่ง อยู่ก่อน จะยอมให้สัตยาบันตราสารนั้นที่แก้ไขเพิ่มเติมใหม่ ผลก็คือ เสมือนกับการทำผ้าคลุมเตียงจากเศษผ้าที่นำมา เย็บต่อกัน ซึ่งเทียบได้กับประเทศและอนุสัญญาทั้งหลายมารวม ๆ กัน ดังนั้น การปรับปรุงกรอบเหล่านี้ให้สอดคล้องกัน (harmonization) ยังต้องดำเนินต่อไป ก่อนปี 1997 กรอบความรับผิดระหว่างประเทศ มีตราสารอยู่ 2 ฉบับเป็นเครื่องมือ หลัก คือ

• อนุสัญญากรุงเวียนนาของทบวงการพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ ว่าด้วยความรับผิดทางแพ่งจากความเสียหาย ทางนิวเคลียร์ (IAEA’s Vienna Convention on Civil Liability for Nuclear Damage) ปี 1963 (ใช้บังคับเมื่อปี 1977) และ
• อนุสัญญากรุงปารีสขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนาว่าด้วยความรับผิดต่อบุคคล ภายนอกเกี่ยวกับพลังงานนิวเคลียร์ (OECD’s Paris Convention on Third Party Liability in the Field of Nuclear Energy) ปี 1960 ซึ่งใช้ผลบังคับในปี 1968 และสนับสนุนโดยอนุสัญญาเพิ่มเติมกรุงบรัสเซลส์ (Brussels Supplementary Convention) ปี 1963

อนุสัญญาเหล่านี้เชื่อมโยงกันโดยพิธีสารร่วมซึ่งรับรองในปี 1988 เพื่อนำเอาภาคีอนุสัญญาจาก 2 ขอบเขตตามเขต ภูมิศาสตร์ มาไว้ด้วยกัน ซึ่งตั้งอยู่บนพื้นฐานแนวคิดของกฎหมายแพ่ง (civil law) และยึดเกี่ยวกับหลักการที่ได้ครอบคลุม ข้อบัญญัติ (provisions) ต่อไปนี้เอาไว้

• ความรับผิดเป็นของผู้ดำเนินการสถานประกอบการทางนิวเคลียร์ (operators หมายถึง นิติบุคคลที่ทำหน้าที่ ดำเนินการโรงงานนิวเคลียร์ทุกประเภท รวมถึงการขนส่งวัสดุกัมมันตรังสี) แต่ผู้เดียว (ช่องทางความรับผิดตาม กฎหมาย หมายถึงความรับผิดของผู้ดำเนินการแต่ผู้เดียว และปกป้องผู้ป้อนวัตถุดิบ)
• ความรับผิดของผู้ดำเนินการเป็นความรับผิดโดยสิ้นเชิง (absolute liability) กล่าวคือ ผู้ดำเนินการมีความรับผิด แม้ปราศจากความผิด (irrespective of fault) ยกเว้น “กรณีย์ข้อพิพาทที่มีการสู้รบ (armed conflict) ความเป็น ศัตรูกัน (hostility) สงครามกลางเมือง (civil war) และการก่อการกบฏ (insurrection)”
• ความรับผิดผู้ดำเนินการมีขีดจำกัดด้านจำนวนเงิน ทั้งนี้ อนุสัญญากรุงเวียนนาไม่มีเพดานค่าเสียหายขั้นสูง แต่อาจ ถูกจำกัดด้วยกฎหมายของแต่ละประเทศ ขีดจำกัดขั้นต่ำไม่ควรน้อยกว่า 5 ล้านดอลลาร์อเมริกัน ทั้งนี้ภายใต้ อนุสัญญากรุงปารีส ปี 1960 ความรับผิดจำกัดไว้ไม่เกิน 15 ล้านเอสดีอาร์ (SDR: Special Drawing Rights) (ประมาณ 23 ล้านดอลลาร์อเมริกัน) และไม่น้อยกว่า 5 ล้านเอสดีอาร์
• ความรับผิดมีขีดจำกัดด้านเวลา (อายุความ) โดยทั่วไป ภายใต้ทั้งสองอนุสัญญา สิทธิ์ค่าสินไหมทดแทนระงับ สิ้นไป (extinguish) หากไม่ฟ้องร้องภายใน 10 ปี นอกจากนั้น ภายใต้อนุสัญญากรุงปารีส ปี 1960 รัฐไม่ควร จำกัดความรับผิดของผู้ดำเนินการต่ำกว่า 2 ปี หรือ 3 ปี ภายใต้อนุสัญญากรุงเวียนนา ปี 1960 นับตั้งแต่ได้ค้นพบ ความเสียหาย
• ผู้ดำเนินการต้องรักษาการประกันภัย (insurance) หรือหลักประกันทางการเงิน (financial security) ไว้ตลอดเวลา ตามจำนวนที่ต้องรับผิด หรือตามจำนวนขีดจำกัดที่ประเทศที่มีสถานประกอบการกำหนด ส่วนที่เกินกว่านี้ รัฐ สามารถชำระทางกองทุนสาธารณะ แต่สามารถไล่เบี้ยเอาจากผู้ดำเนินการได้ด้วย
• เขตอำนาจศาลเหนือการฟ้องคดี (jurisdiction over actions) ของคู่กรณี จำเพาะเป็นของศาลในอาณาเขตที่เกิด อุบัติการณ์นิวเคลียร์
• การไม่เลือกปฏบัติ (non-discrimination) ต่อผู้เสียหาย โดยพื้นฐานจากสัญชาติ (nationality) ภูมิลำเนา (domicile) หรือถิ่นที่อยู่ (residence)
• นิยามของความเสียหายทางนิวเคลียร์ครอบคลุมถึงทรัพย์สิน สุขภาพ และการเสียชีวิต แต่ไม่มีบัญญัติสำหรับ ความเสียหายด้านสิ่งแวดล้อม มาตรการเชิงป้องกันและการสูญเสียเชิงเศรษฐศาสตร์ ซึ่งทำให้จำนวน ผู้ฟ้องร้องรวมที่อาจเป็นไปได้ ลดลงเป็นอันมาก แต่เป็นการเพิ่มการชดเชยแก่ผู้เสียหายที่เหลือ

หมายเหตุ       1. ในอนุสัญญากรุงปารีสได้กำหนดวงเงินอัตราค่าเสียหายสูงสุดไว้ที่ 15 ล้านเอสดีอาร์ (ประมาณ18 ล้านยูโร) แต่ภายใต้อนุสัญญาแก้ไขเพิ่มเติมกรุงบรัสเซลส์อัตรานี้ได้เพิ่มขึ้นถึง 300 ล้านเอสดีอาร์ (360ล้านยูโร โดยประมาณ) ชำระโดยรัฐที่ตั้งสถานประกอบการนิวเคลียร์สูงถึง 175 ล้านเอสดีอาร์ (ประมาณ 210 ล้านยูโร) และชำระโดยภาคีรายอื่น ๆ ของอนุสัญญาร่วมกันชำระส่วนที่ขาด โดยใช้กำลังผลิตติดตั้งพลังงานนิวเคลียร์เป็นฐาน
2. SDR หรือ Special Drawing Right คือ หน่วยทางการเงิน (monetary unit) ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund หรือ IMF) เทียบได้ประมาณ 1.5 ดอลลาร์อเมริกัน

1. ทบวงการพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศหรือไอเออีเอ (International Atomic Energy Agency: IAEA)
2. องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนาหรือโออีซีดี (Organization for Economic Co-operation and Development: OECD) คือ องค์การระหว่างประเทศของกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว ก่อตั้งขึ้นเมื่อปี 1948
3. NEA ย่อมาจาก The Nuclear Energy Agency เป็นหน่วยงานพิเศษภายใต้โออีซีดี โดยเป็นองค์การร่วมของรัฐบาลประเทศอุตสาหกรรม มีฐานที่ตั้งอยู่ที่กรุงปารีส ประเทศฝรั่งเศส

ภายหลังอุบัติเหตุที่เชอร์โนบิลในปี 1986 IAEA ได้เริ่มดำเนินการในทุกด้านเกี่ยวกับความรับผิดทางนิวเคลียร์ ด้วย เจตนารมณ์ที่จะปรับปรุงอนุสัญญาพื้นฐาน และสถาปนากรอบความรับผิดอย่างเบ็ดเสร็จ (comprehensive liability regime) ในปี 1988 ผลจากความร่วมมือระหว่าง IAEA กับ OECD/NEA ได้รับรองพิธีสารร่วมเกี่ยวกับคำขอเอา ประกันภัยตามอนุสัญญากรุงเวียนนาและกรุงปารีส (Joint Protocol Relating to the Application of the Vienna Convention and the Paris Convention) ภาคีของพิธีสารร่วมได้รับการปฏิบัติเสมือนหนึ่งว่าเป็นภาคีของทั้งสอง อนุสัญญา หากเกิดอุบัติเหตุขึ้นในประเทศที่ผูกพันด้วยอนุสัญญากรุงปารีส ซึ่งก่อความเสียหายแก่ประเทศที่ผูกพันด้วย อนุสัญญากรุงเวียนนา ดังนี้ผู้เสียหายในอนุสัญญากรุงเวียนนาก็จะได้ค่าสินไหมทดแทนตามอนุสัญญากรุงปารีส หรือเป็น ไปในทางกลับกันด้วย โดยทั่วไป ไม่มีประเทศใดสามารถเป็นภาคีของทั้งสองอนุสัญญาได้ เพราะมีรายละเอียดจำเพาะที่ ไม่สอดคล้องกัน อันนำไปสู่ความขัดกันหากจะสมัครทั้งสองอนุสัญญาพร้อมกัน ทั้งยังมีเจตนาขจัดข้อขัดแย้งของ กฎหมายที่อาจมีในกรณีการขนส่งวัสดุกัมมันตรังสีระหว่างประเทศ ทั้งนี้ใช้บังคับเมื่อปี 1992

อนุสัญญากรุงเวียนนามีการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งหนึ่งเมื่อปี 1997 ในขณะที่อนุสัญญากรุงปารีสและอนุสัญญากรุงบรัสเซลส์ ที่มาเพิ่มเติมนั้น มีการแก้ไขเพิ่มเติม 3 ครั้งในปี 1964 1982 และ 2004 โดยในครั้งสุดท้ายมีประเทศที่ให้สัตยาบันยังไม่ มากพอผ่านออกมาใช้บังคับ

ปี 1997 รัฐบาลของหลายประเทศมีความก้าวหน้าก้าวใหญ่ ในการปรับปรุงกรอบความรับผิดความเสียหายทางนิวเคลียร์ เมื่อผู้แทนจากกว่า 80 ประเทศได้รับรองพิธีสารเพิ่มเติมอนุสัญญากรุงเวียนนา โดยการแก้ไขอนุสัญญากรุงเวียนนาของ IAEA นี้ ได้กำหนดขีดจำกัดความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นของผู้ดำเนินการ ต้องไม่น้อยกว่า 300 ล้านเอสดีอาร์ (ประมาณ 360 ล้านยูโร) ซึ่งใช้บังคับเมื่อปี 2003 แต่มีภาคีเพียงไม่กี่ราย พิธีสารที่แก้ไขเพิ่มเติมอนุสัญญากรุงเวียนนานี้ ยังได้ ขยายนิยามความเสียหายทางนิวเคลียร์กว้างขวางขึ้น (ปัจจุบันได้ประกาศแนวความคิดเกี่ยวกับความเสียหายต่อ สิ่งแวดล้อม และมาตรการเชิงป้องกันไว้ด้วย) ซึ่งได้ขยายขอบข่ายตามเขตภูมิศาสตร์ (geographical scope) ของ อนุสัญญา ทั้งยังขยายระยะเวลาการเรียกร้องค่าชดเชยต่อการเสียชีวิตและได้รับบาดเจ็บ นอกจากนี้ยังกำหนดเขต อำนาจศาลของประเทศชายฝั่งทะเล ต่อการฟ้องคดีที่เกิดความเสียหายทางนิวเคลียร์ระหว่างการขนส่ง

ในปี 1997 เดียวกันนี้เอง ประเทศที่เป็นภาคีสมาชิกอนุสัญญาของ IAEA ก็ได้รับรอง อนุสัญญาว่าด้วยค่าชดเชยจาก ความเสียหายทางนิวเคลียร์เพิ่มเติม หรือ ซีเอสซี (Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage: CSC) โดยได้กำหนดจำนวนเงินเพิ่มชำระโดยรัฐ ผ่านทางการร่วมชดใช้ค่าสินไหมทดแทนของประเทศภาคี อนุสัญญา โดยใช้กำลังผลิตติดตั้งจากพลังงานนิวเคลียร์ และอัตราประเมินของขององค์การสหประชาชาติเป็นเกณฑ์ โดยอัตราพื้นฐานอยู่ที่ 300 เอสดีอาร์ต่อหนึ่งเมกะวัตต์ความร้อน (รวมทั้งสิ้นประมาณ 360 ล้านยูโร) อนุสัญญา CSC (ยังไม่มีประเทศใดให้สัตยาบัน) เป็นตราสารที่ทุกประเทศอาจเข้าร่วมเป็นภาคีได้ โดยไม่จำต้องเป็นภาคีของอนุสัญญา ความรับผิดทางนิวเคลียร์ใด ๆ หรือมีสถานประกอบการนิวเคลียร์ตั้งอยู่ในอาณาเขตอยู่ก่อน แม้ในกรณีประเทศที่มิได้เป็น ภาคีทั้งอนุสัญญากรุงปารีสหรือกรุงเวียนนา แต่จะต้องมีกฎหมายในประเทศที่สอดคล้องกับภาคผนวกของซีเอสซี เพื่อให้ ซีเอสซีผ่านมาใช้บังคับได้ ต้องมีภาคีให้สัตยาบันจำนวน 5 ประเทศ โดยเป็นประเทศที่มีกำลังผลิตติดตั้งพลังงาน นิวเคลียร์ รวมกันไม่น้อยกว่า 400 จิกะวัตต์ความร้อน (GW thermal หรือ GWt) ภาคีที่ให้สัตยาบันในปัจจุบันที่มีกำลัง ผลิตพลังงานนิวเคลียร์สูงได้แก่ประเทศสหรัฐอเมริกา (ประมาณ 300 GWt) ทั้งนี้มี 14 ประเทศที่ได้ลงนาม รวมทั้ง ประเทศอินเดีย แต่ส่วนใหญ่ยังไม่ได้ให้สัตยาบัน ซีเอสซีมีกำหนดจะใช้บังคับใน 90 วันหลังจากวันที่มีการให้สัตยาบัน ครบ 5 ประเทศซึ่งมีกำลังผลิตติดตั้งพลังงานนิวเคลียร์อย่างน้อย 400,000 เมกะวัตต์ความร้อน (MWt) ทั้งนี้ประเทศ อินเดียจะมีส่วนร่วมประมาณ 22 GWt จากที่กำลังเดินเครื่องอยู่รวมกับที่กำลังก่อสร้าง

ในปี 2010 ทั้งคณะกรรมการพลังงานปรมาณูหรือซีอีเอ (Atomic Energy Commission (Commissariat ? l'?nergie atomique) หรือ CEA) ของประเทศฝรั่งเศสและไอเออีเอ ได้เรียกร้องให้ยกเครื่องอนุสัญญาระหว่างประเทศทั้งหลาย ให้สมเหตุสมผล โดยเฉพาะอนุสัญญากรุงปารีสที่เปิดรับเฉพาะประเทศในโออีซีดีเท่านั้น ทำให้ไม่สะดวกเมื่อผู้ขาย เครื่องปฏิกรณ์นิวเคลียร์และระบบอำนวยความสะดวกจากประเทศเหล่านี้ ไปก่อสร้างโรงงานในประเทศนอกโออีซีดี ส่วนหนึ่งเนื่องจาก สถานการณ์การกำหนดช่องทางความรับผิดของประเทศสหรัฐอเมริกา ดังจะกล่าวต่อไป ดังนั้นจึงเห็น กันว่า ซีเอสซีจะเป็นฐานที่เป็นไปได้สำหรับเป็นศูนย์รวมกรอบระหว่างประเทศทั้งหมด

นอกเหนือไปจากอนุสัญญาระหว่างประเทศแล้ว ประเทศส่วนใหญ่ที่มีโครงการนิวเคลียร์เชิงพาณิชย์ มักมีกรอบกฎหมาย สำหรับความรับผิดทางนิวเคลียร์ของตนเอง กรอบในประเทศเหล่านี้ได้นำหลักของอนุสัญญาไปปฏิบัติ และวาง ข้อกำหนดหลักประกันทางการเงิน (financial security) ซึ่งแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ ซึ่งจำแนกประเทศเหล่านี้ได้ เป็น 3 กลุ่ม คือ กลุ่มประเทศที่เป็นภาคีอนุสัญญาระหว่างประเทศหนึ่งใดหรือทั้งสองอนุสัญญา และมีกฎหมายของตนเอง กลุ่มประเทศที่มิได้เป็นภาคีอนุสัญญาใด ๆ แต่มีกฎหมายของตนเอง (ที่ควรเอ่ยถึงคือ สหรัฐอเมริกา แคนาดา ญี่ปุ่น เกาหลีใต้) และกลุ่มประเทศที่มิได้เป็นภาคีอนุสัญญาใดเลยและไม่มีกฎหมายของตนเองด้วย (ที่ควรเอ่ยถึงคือ ประเทศจีน)

หลายประเทศที่มีกำลังผลิตพลังงานนิวเคลียร์สูงทั้งที่มีอยู่และที่วางแผนไว้ เช่น ประเทศญี่ปุ่น จีน และอินเดีย ล้วนยัง ไม่ได้เป็นภาคีอนุสัญญาความรับผิดทางนิวเคลียร์ระหว่างประเทศใดเลย แต่อาศัยการกฎหมายของตนเอง

ในยุโรปมีข้อตกลง (arrangement) การประกันภัยแบบสหการ (mutual insurance) อยู่ 2 ข้อตกลง ซึ่งเพิ่มเติม ความคุ้มครองของกลุ่มรับเสี่ยงภัยเชิงพาณิชย์ ให้แก่ผู้ดำเนินการของโรงงานนิวเคลียร์ ได้แก่ European Mutual Assurance for the Nuclear Industry (EMANI) ก่อตั้งเมื่อปี 1978 กับ European Liability Insurance for the Nuclear Industry (ELINI) ก่อตั้งเมื่อปี 2002 ELINI วางแผนให้มีเงินกองทุนพิเศษจำนวน 100 ล้านยูโรไว้พร้อม สำหรับความคุ้มครองแก่บุคคลภายนอก (third party) โดยครึ่งหนึ่งของเงินจำนวนนี้ สมาชิก 28 รายได้ร่วมกันรวบรวม ได้ในปลายปี 2007 สมาชิกของ ELINI ประกอบด้วยผู้ดำเนินการโรงงานนิวเคลียร์ในยุโรปส่วนใหญ่ สำหรับกองทุนของ EMANI มีประมาณ 500 ล้านยูโร

อ้างอิง  Liability for Nuclear Damage (updated November 2010) http://world-nuclear.org/info/inf67.html